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鲁政委、郭于玮、何帆、章怡、宋彦辰、蔡琦晟（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）





十五五

2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托所作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

从“十五五”时期的形势判断来看，全会指出，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期；我国经济“四大优势”更加彰显，要集中力量办好自己的事，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章。与十九届五中全会相比，面对外界挑战更加乐观，对于我国优势更加自信，对于发展目标更加坚定。

从2035目标来看，全会提出，到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升。与十九届五中全会相比，本次增加了国防实力与国际影响力的目标。

从“十五五”时期发展目标来看，相较于“十四五”时期，“十五五”时期经济社会发展目标有以下重要变化：一是更加重视高质量发展。从经济增速来看，若“十五五”时期，我国年均增长4.5%左右，2031-2035年，年均增长4.0%左右，便可以完成二〇三五年远景目标中“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的目标。二是更加强调科技自立自强。三是进一步全面深化改革。四是更加强调人民至上。五是更加强调国家安全。

从年内的短期目标来看，全会强调“坚决实现全年经济社会发展目标”。第三季度GDP增速低于全年增长目标，近期政策性金融工具加快落地、地方债发行动用结存限额，货币政策也可能“适时加力”，通过降息降准促进经济增长、投放中长期流动性。

从重点工作来看，建设现代化产业体系位于各项任务首位。一是重申实体经济与制造业的基础性地位。会议提出“巩固壮大实体经济根基”、“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”。会议提出要“保持制造业合理比重”，结合国际经验与我国人均GDP水平，“十五五”期间我国制造业占比或保持基本稳定。二是明晰现代化产业体系的内涵，明确先进制造业是现代化产业体系的骨干，新增了“航天强国”的提法。

科技创新方面，会议强调“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”；“要加强原始创新和关键核心技术攻关”；“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇”，“抢占科技发展制高点”。

国内市场方面，更加重视需求侧。全会指出“坚持扩大内需这个战略基点”；从“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”转变为“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”，促进“供给和需求良性互动”，更加注重以国内需求拉动经济增长。

对外开放方面，会议提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”。具体举措上，会议提出“稳步扩大制度型开放”、“以开放促改革”、“拓展国际循环”。

区域经济方面，全会提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”。强调“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用”；更为重视海洋开发利用和保护。

民生保障方面，全会提出“要促进高质量充分就业，完善收入分配制度”；“推动房地产高质量发展，加快建设健康中国，促进人口高质量发展”。

绿色转型方面，全会指出，“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，更加强调“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”等多目标，要求“积极稳妥推进和实现碳达峰”。

事件：

2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托所作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。10月23日，新华社受权发布中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报（以下简称“《公报》”）。

解读：

一、形势判断：优势更加彰显

“十五五”时期，战略机遇和风险挑战并存，且不确定性因素增多；我国经济“四大优势”更加彰显，续写两大奇迹新篇章。全会指出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。与之同时，全会指出，“我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显”，要“集中力量办好自己的事，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章”。对比十九届五中全会公报的表述，二十届四中全会延续了机遇和挑战并存的整体判断，在经历“十四五”时期的风险挑战之后，面对外界挑战更加乐观，对于我国优势更加自信，对于发展目标更加坚定。

二、发展目标：高质量发展取得显著成效

全会指出，“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则为“六个坚持”：坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，坚持全面深化改革，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全。相较于“十四五”时期的“五个坚持”，将十九届五中全会提出的“坚持有效市场和有为政府相结合”，上升为必须遵循的主要原则；提出“坚持统筹发展和安全”。

全会提出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标：高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。

重申二〇三五远景目标：在此基础上再奋斗五年，到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好，基本实现社会主义现代化。

相较于“十四五”时期，“十五五”时期经济社会发展目标有以下重要变化：

一是更加重视高质量发展。二十届四中全会要求“高质量发展取得显著成效”，对比来看，十九届五中全会则要求“经济发展取得新成效，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥”。对于经济发展，二十届四中全会进一步强化对经济发展质量的要求。从经济增速来看，若“十五五”时期，年均增长4.5%左右，2031-2035年，年均增长4.0%左右，便可以完成二〇三五年远景目标中“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的目标。

二是更加强调科技自立自强。二十届四中全会将“科技自立自强水平大幅提高”作为“十五五”时期第二大目标。十九届五中全会仅将“创新能力显著提升”作为衡量发展成效的一个维度。全会要求“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇”，“抢占科技发展制高点”。

三是进一步全面深化改革。二十届四中全会要求“进一步全面深化改革取得新突破”。二十届三中全会要求“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”，因而，落实二十届三中全会提出的改革任务，是“十五五”时期的重要工作内容。

四是更加强调人民至上。全会将“以人民为中心”进一步上升为“坚持人民至上”。在经济社会发展的主要目标中，“人民生活品质不断提高”，对应十九届五中全会公报中“民生福祉达到新水平”，排序相对提前。

五是更加强调国家安全。二十届四中全会将“国家安全屏障更加巩固”作为“十五五”目标之一。要求“坚持统筹发展和安全”。

对于2035目标的表述也有变化：十九届五中全会提出了到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标：我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升。而本次全会提出，到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力

大幅跃升。相较之下，本次增加了国防实力与国际影响力的目标。





在年内工作安排方面，全会强调“坚决实现全年经济社会发展目标”。宏观政策方面，要求“宏观政策要持续发力、适时加力，落实好企业帮扶政策，深入实施提振消费专项行动，兜牢基层‘三保’底线，积极稳妥化解地方政府债务风险”。第三季度GDP增速4.8%，低于全年增长目标，近期5000亿元政策性金融工具加快落地，地方债动用5000亿元结存限额用于项目投资和化解债务，货币政策也可能“适时加力”，通过降息降准促进经济增长、投放中长期流动性。

三、产业体系：巩固壮大实体经济根基

“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”位于各项任务首位。本次会议着重强调了产业发展的重要性。“产业”一词在公报全文中出现10次之多，词频数量居于首位。会议重点提出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，表明实体经济发展将是“十五五”规划中的核心议题。实体经济是保障大国经济独立自主的关键所在，在当前国际经济政治格局日趋复杂的环境下，建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，将为我国在国际竞争中赢得主动提供坚实基础。

会议强调要“保持制造业合理比重”。近年来，我国制造业占比逐步降低。根据国家统计局数据，2024年我国制造业占GDP比重为24.87%，较2021年下降了1.75个百分点。根据我们2024年8月发布的报告《因地制宜稳定制造业占比》，国际货币基金组织预测，中国在2029年时人均GDP约为1.77万美元。美国、德国、日本、韩国人均GDP为1.82万、1.78万、1.75万、1.94万美元时，当年上述各国制造业占比为18.5%、27.0%、28.6%、24.7%。可见，“十五五”时期我国的制造业比重或保持基本稳定。

在不同类型产业发展方面，会议提出“要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展”，在强调发展新兴产业和未来产业的同时，通过智能化、绿色化等手段令传统产业转型升级。在发展实体产业的同时，促进服务业优质高效发展，实现制造业服务业深度融合，相互促进。





四、科技创新：高水平自立自强

科技创新方面，会议强调“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。“十四五”期间，我国科技创新的投入和能力显著增长。2024年我国共投入研究与试验发展（R&D）经费支出36326.8亿元，较2020年提高了48.9%；基础研究经费支出2500.9亿元，较2020年增长了70.5%。二十届四中全会仍着重强调我国高科技创新能力的自立自强，强调要“要加强原始创新和关键核心技术攻关”，预计“十五五”期间我国科技创新投入仍将延续快速增长。

当前正处于以人工智能为代表的新一轮技术周期的创新启动期，会议强调要“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能”，充分发挥新型举国体制优势，提高科技创新的统筹能力和资源调配能力，推动我国在新一轮技术革命中赢得先机。

五、国内市场：坚持扩大内需

全会提出：“建设强大国内市场，加快构建新发展格局。坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。要大力提振消费，扩大有效投资，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。”

“十五五”期间需求和供给的关系将更加平衡。不同于十九届五中全会指出“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”，供给发挥着引领和创造需求的作用；二十届四中全会则强调“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”，促进“供给和需求良性互动”，将需求摆到同等重要的位置，“十五五”期间或推出更多需求侧政策。

本次《公报》更加重视国内市场的作用。不同于十九届五中全会“畅通国内大循环，促进国内国际双循环”表述，二十届四中全会改为“增强国内大循环内生动力和可靠性……拓展国际循环”。考虑到海外不确定性增强，促进国内需求对经济增长的重要性上升，消费和投资在三驾马车中的作用将进一步增强。另外，本次《公报》新增“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，表明“反内卷”仍是“十五五”期间的重要主线。

六、对外开放：拓展国际循环

对外开放方面，在当前全球化遭遇逆流的背景下，会议提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”。

在扩大高水平开放的举措上，会议提出“稳步扩大制度型开放”、“以开放促改革”、“拓展国际循环”。这表明在“十五五”期间，我国对对外开放将以制度性开放为重心，通过主动对接国际高标准经贸规则来促进国内制度改革，以进一步打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。同时，我国也将在扩大制度开放的同时，积极争取加入以CPTPP为代表的高水平国际经贸协定。在当前美国等发达经济体滥施关税政策、多边国际经贸规则遭到破坏的背景下，我国坚持“维护多边贸易体制”、“与世界各国共享机遇、共同发展”，将进一步强我国在全球贸易中的影响力，并在当前全球经贸规则重塑的过程中，增强我国在国际规则制定中话语权。

七、区域经济：促进区域协调发展

区域经济方面，全会提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”。在具体表述上，与“十四五”规划相比，区域协调、区域增长极、海洋保护的地位更加突出，体现出“十五五”时期在国家战略与安全的统筹之下，强调发挥不同区域的竞争优势，形成互有分工、要素高效流动的全国统一大市场。

一是进一步落实区域协调发展战略。此次会议公报将区域协调发展战略放置于区域四大战略之首（区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略），相比“十四五”规划的排序上移一位，和2022年党的二十大会议表述一致。区域协调并不意味着“均衡化”，而是强调“要增强区域发展协调性，促进区域联动发展”。从2025年9月国务院批复的10个试点地区要素市场化配置综合改革试点也可以看到，“十五五”时期的区域协调将更为重视“要素融合”，打破规模经济的路径依赖，通过推动土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境等要素跨区域、跨领域自由流动，提升市场配置效率，提高区域发展的韧性。

二是强调“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用”。优化重大生产力布局将是“十五五”时期统筹发展与安全的战略需要，党的二十大报告中就提出“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”；2023年底中央经济工作会议提出“优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设”。“十五五”时期将延续上述思路，按照国土空间规划“三区三线”的管控要求，统筹谋划产业集聚地建设，并充分发挥“经济大省挑大梁”的作用，增强京津冀、粤港澳、长三角、成渝地区等重大区域战略地区对周边区域的辐射带动作用。

三是更为重视海洋开发利用和保护。“十四五”规划对海洋的表述为“发展海洋经济，建设海洋强国”，2023年、2024年的中央经济工作会议都曾强调“大力发展海洋经济”。“十四五”期间我国海洋经济量质齐升，2024年全国海洋生产总值首次突破10万亿元，比上年增长5.9%，占国内生产总值比重约为7.8%。“十五五”时期，是我国建设海洋强国的关键时期，将持续推动海洋经济高质量发展，塑造协调有序的海洋空间开发保护格局。

八、民生保障：完善收入分配，投资于人

《公报》提出：“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质。要促进高质量充分就业，完善收入分配制度，办好人民满意的教育，健全社会保障体系，推动房地产高质量发展，加快建设健康中国，促进人口高质量发展，稳步推进基本公共服务均等化。”

本次《公报》将民生领域任务的位次从第十提升至第九，同时更加强调民生领域的普惠性。在此前“扎实推进共同富裕”的表述中突出“全体人民”这一主体，强调“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，提出“稳步推进基本公共服务均等化”，表明“十五五”在提升社会保障和公共服务覆盖面的同时，将更加重视民生领域的公平性。

就业和收入领域，强调“完善收入分配制度”，亦表明政策关注收入总量增长的同时，也更加重视收入分配的结构。此外，《公报》还强调“加大欠薪整治力度”。

不同于十九届五中全会，《公报》提及“推动房地产高质量发展”，指示房地产市场健康发展是关乎民生福祉的重要议题，表达了政策当局对于构建房地产发展新模式的持续关注。

九、绿色转型：积极稳妥推进和实现碳达峰

全会指出，“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，更加强调多目标协同推进，要求积极稳妥推进和实现碳达峰。“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”；“加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰”。根据美丽中国的建设目标，到2027年，美丽中国建设成效显；到2035年，美丽中国目标基本实现。同时，“十五五”时期，我国将使用“碳排放强度”替换“能耗强度”指标。

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